Erklärung der UN-Expertin zur Meinungsfreiheit in Deutschland

5. Februar 2026. Vorläufige Bemerkungen der UN-Sonderberichterstatterin für Meinungsfreiheit und freie Meinungsäußerung Irene Khan zum Abschluss ihres Länderbesuchs in Deutschland:

Zunächst möchte ich der deutschen Regierung für die Einladung und die Ermöglichung dieses offiziellen Länderbesuchs danken. Dies war der erste Besuch einer UN-Sonderberichterstatterin für Meinungsfreiheit und freie Meinungsäußerung in Deutschland seit der Einrichtung dieses Mandats im Jahr 1993. Als Sonderberichterstatterin bin ich eine von den Vereinten Nationen ernannte unabhängige Expertin, die unmittelbar dem UN-Menschenrechtsrat und der Generalversammlung Bericht erstattet und ihr fachliches Urteil nach den Grundsätzen und Standards der internationalen Menschenrechtsnormen fällt.

Die Meinungsfreiheit, die Medienfreiheit sowie die akademische und künstlerische Freiheit genießen in Deutschland einen starken verfassungsrechtlichen Schutz, der durch eine unabhängige und starke Justiz sowie eine starke, vielfältige und lebendige Zivilgesellschaft gestützt wird. Die deutsche Regierung spielt seit langem eine herausragende und konstruktive Rolle in der Zusammenarbeit mit dem internationalen Menschenrechtssystem im Bereich des Rechts auf Meinungsfreiheit und freie Meinungsäußerung, unter anderem seit 2024 mit dem Co-Vorsitz der Media Freedom Coalition und durch das Programm zum Schutz von Journalistinnen im Exil. Programm des Besuchs Während meines Besuchs, der am 26. Januar begann und heute, am 6. Februar, endet, traf ich mich mit Vertreterinnen des Auswärtigen Amts, des Bundesministeriums des Innern, des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz, des Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien und der Bundesnetzagentur sowie mit der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich, den Bundesbeauftragten für Antisemitismus und Antidiskriminierung und dem Deutschen Institut für Menschenrechte.

Außerdem traf ich mich mit Mitgliedern des Bundestagsausschusses für digitale Transformation und des Innenausschusses. Außerdem hatte ich die Ehre, die Präsidenten des Bundesgerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts in Karlsruhe zu treffen.

Neben Berlin besuchte ich Leipzig, Dresden, Köln, Düsseldorf und Karlsruhe. Auf Landesebene in Berlin, Sachsen und Nordrhein-Westfalen traf ich die Staatssekretäre für Justiz, Inneres und Medien, Staatsanwälte, Polizeipräsidenten, Landesmedienbehörden, stellvertretende Bürgermeister von Köln und Leipzig sowie andere relevante Beamte.

Ich schätze das offene, ernsthafte und wohlüberlegte Engagement aller Beamtinnen für mein Mandat, auch in Fällen, in denen unsere Standpunkte sich unterschieden. Weiterhin traf ich mich mit einem breiten Spektrum der Zivilgesellschaft, darunter Menschenrechtsaktivistinnen, Journalistinnen, Medienvertreterinnen, Wissenschaftlerinnen, Studentinnen, Künstlerinnen, Rechtsexpertinnen und Mitgliedern politischer Parteien. Ich danke all jenen, die sich die Zeit genommen haben, sich mit mir zu treffen und mir ihre Erkenntnisse schriftlich oder persönlich mitzuteilen. Ihre Berichte über konkrete persönliche
Erfahrungen haben dazu beigetragen, meine Erkenntnisse mit konkreten Ereignissen zu fundieren.

Im Einklang mit den Arbeitsmethoden der Sonderverfahren des Menschenrechtsrats der Vereinten Nationen lege ich der Regierung heute einige vorläufige Erkenntnisse vor. Im Juni 2026 werde ich dem Menschenrechtsrat einen vollständigen Bericht mit detaillierten Empfehlungen vorlegen.

Wichtigste Beobachtungen

Der Spielraum für die Meinungsfreiheit in Deutschland schrumpft und wird durch mehrere negative Trends untergraben.

Einerseits haben Antisemitismus, Islamfeindlichkeit, Migrantinnenfeindlichkeit und geschlechtsspezifischer Hass zugenommen. Dabei wird Meinungsfreiheit als Waffe eingesetzt, um zu polarisieren, Minderheiten zu marginalisieren, einzuschüchtern und zu instrumentalisieren. Viele Personen, mit denen ich gesprochen habe – darunter Studentinnen aus der jüdischen Gemeinschaft, pro-palästinensische Solidaritätsaktivistinnen und Lokalpolitikerinnen – berichteten mir, dass sie aufgrund von Hassattacken, die oft durch die sozialen Medien verstärkt werden, Angst haben, sich online oder offline zu äußern. Andererseits klagen einige politische Parteien, die in rassistischen, fremdenfeindlichen und autoritären Ideologien verwurzelt sind, über Zensur im Zusammenhang mit den Maßnahmen der Regierung gegen die genannten Bedrohungen. Dies zeugt nicht von der zunehmenden Polarisierung der Gesellschaft, sondern auch von der tiefen Kluft im Verständnis der Bedeutung von Meinungsfreiheit. Die Regierung nimmt diese Bedrohungen zu Recht ernst, setzt jedoch zunehmend auf sicherheitsorientierte Ansätze, um ihnen zu begegnen. Viele dieser Maßnahmen – von einem verstärkten Schutz von öffentlicher Kritik ausgesetzten Amtsträgerinnen über pauschale Verbote von Slogans im Zusammenhang mit pro-palästinensischen Protesten bis hin zur Überwachung von Organisationen aufgrund schwammiger, undefinierter „Extremismus”-Vorwürfe – stehen im Widerspruch zu internationalen Menschenrechtsnormen. Sie haben zu Unsicherheit hinsichtlich der Grenze zwischen geschützter und verbotener Meinungsäußerung geführt und fördern Stigmatisierung und Selbstzensur.

Regierungsbeamte haben offen ihre Überzeugung zum Ausdruck gebracht, dass aufgrund der besonderen Geschichte Deutschlands in Bezug auf gewalttätigen Extremismus die Verteidigung der Demokratie vor der Vereinnahmung durch autoritäre Kräfte die Kriminalisierung bestimmter Formen der Meinungsäußerung erfordert. Ich verstehe zwar die Bedenken der Regierung, warne jedoch vor einem übermäßig strafrechts- und sicherheitsorientierten Ansatz im Umgang mit politischer Meinungsäußerung und Aktivismus. Dies birgt die Gefahr, den Raum für eine vielfältige, sinnvolle demokratische Debatte einzuschränken, die Polarisierung zu beschleunigen und das Vertrauen der Öffentlichkeit in eben jene demokratischen Werte und Institutionen zu untergraben, die die Regierung zu schützen versucht.

Aus Sicht der internationalen Menschenrechtsnormen hat die Regierung eine doppelte Verantwortung: Sie muss die Meinungsfreiheit und die Teilhabe am öffentlichen Leben gleichwertig und ohne Diskriminierung wahren und gleichzeitig sicherstellen, dass die Schwächsten der Gesellschaft vor Hassverbrechen, Verunglimpfungen und Ausgrenzung geschützt werden. In einer demokratischen Gesellschaft muss die Toleranz gegenüber unterschiedlichen Ansichten und Kritik, insbesondere gegenüber Personen des öffentlichen Lebens, respektiert werden, auch wenn es sich um Äußerungen handelt, die lawful, but awful sind (zu Dt. „legal, aber abscheulich“). Bewährte Verfahren zeigen, dass beleidigende Äußerungen, die nicht zu Gewalt, Diskriminierung oder Feindseligkeit aufrufen, am besten außerhalb des Strafrechts durch einen abgestimmten Ansatz angegangen werden, der ein Spektrum erzieherischer und nicht strafrechtlicher Maßnahmen umfasst. Die Schaffung von Antidiskriminierungsgesetzen und -behörden, wie beispielsweise in Berlin und derzeit in Nordrhein-Westfalen diskutiert, sind bewährte Verfahren, um sicherzustellen, dass einige der Diskriminierung zugrunde liegenden Ursachen angegangen werden und die Meinungsfreiheit ein wichtiger Pfeiler einer gleichberechtigteren und inklusiveren Gesellschaft bleibt.

Pro-palästinensischer Aktivismus, akademische und künstlerische Freiheit werden in Deutschland unangemessen eingeschränkt.

Die Reaktion der Behörden auf palästinensischen Aktivismus nach den Angriffen der Hamas auf Israel im Oktober 2023 führte zu einer erheblichen Anzahl von Beschwerden aus der Zivilgesellschaft. Weitere Sonderberichterstatterinnen und ich haben viele dieser Bedenken bereits zuvor gegenüber der deutschen Regierung geäußert, darunter Einschränkungen und Verbote friedlicher Proteste, willkürliche Festnahmen und Inhaftierungen, übermäßige 4 Gewaltanwendung, Abschiebungsandrohungen gegen bestimmte Personen und Razzien in den Wohnungen von Aktivistinnen und Menschenrechtsverteidigerinnen. Die Regierung reagierte auf unsere Bedenken, indem sie ihr Bekenntnis zur Meinungs-, Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit bekräftigte und darauf hinwies, dass nur in wenigen Fällen Einschränkungen vorgenommen worden seien. Allerdings gibt es Tausende von Gerichtsverfahren. Darüber hinaus erhalte ich weiterhin Berichte über Aktivistinnen, die von Polizeibehörden in Berlin und Köln festgenommen oder schikaniert werden.

Zahlreiche Konferenzen, Vorträge, Konzerte und kulturelle Veranstaltungen aus Solidarität mit Palästina wurden abgesagt, verschoben oder eingeschränkt. Auch Referentinnen und Wissenschaftlerinnen aus Israel wurden allein aufgrund ihrer Nationalität diffamiert, gecancelt oder ausgeschlossen. Journalistinnen, Wissenschaftlerinnen, Aktivistinnen, Künstlerinnen, Anwältinnen, Politikerinnen und Beamtinnen haben sich selbst zensiert, insbesondere in den sozialen Medien. All dies hat zu einer Einschränkung der öffentlichen Teilhabe, einem Rückgang des Diskurses in Wissenschaft und Kunst und einem allgemeinen Klima des Misstrauens, der Unsicherheit und der Spannung geführt. In der Wissenschaft hat eine im September 2025 von Forschenden der Freien Universität Berlin durchgeführte Studie ergeben, dass nahezu 85 Prozent der deutschen Akademikerinnen seit Oktober 2023 eine verstärkte Bedrohung der Wissenschaftsfreiheit wahrgenommen haben.

Einige Forschende, insbesondere solche ohne deutsche Staatsangehörigkeit, berichteten von Unsicherheit in Bezug auf ihre berufliche Zukunft, einem eingeschränkten offenen Austausch unter Kolleginnen sowie einem wachsenden Gefühl allgemeinen Misstrauens, da Universitäten zunehmend „sicherheitsorientiert“ würden und der Einsatz von Strafverfolgungsbehörden bei Veranstaltungen zunehme – all dies trage zu einer erheblichen Abschreckung sowohl der Forschung als auch der freien Meinungsäußerung in der Wissenschaft bei. Angesichts der unterschiedlichen Wahrnehmungen der Lage zwischen den Behörden und den von den Protesten, abgesagten Veranstaltungen und Strafverfolgungsmaßnahmen betroffenen Personen und in dem Bemühen, auf allen Seiten Vertrauen und Zuversicht zu schaffen, könnten die Behörden erwägen, eine unabhängige Untersuchungskommission einzusetzen, um die Sachverhalte zu untersuchen, die geäußerten Bedenken aufzugreifen und bewährte Verfahren zu fördern. Ein Hauptaugenmerk liegt auf der Anwendung von Anti-Terror-Gesetzen, um Inhalte palästinensischer Interessenvertretung weitgehend einzuschränken oder zu verbieten. So wurden beispielsweise Hunderte von Aktivistinnen verhaftet, weil sie einen Slogan ausgesprochen hatten, der als Slogan der Hamas identifiziert wurde, die von der deutschen Regierung als terroristische Organisation eingestuft wurde. Nicht nur, dass diese Interpretation des Slogans von einigen Expertinnen angezweifelt wird – ein generelles Verbot oder die Kriminalisierung der 5 bloßen Äußerung eines Slogans unter allen Umständen ist unverhältnismäßig und steht nicht im Einklang mit internationalen Menschenrechtsstandards. Es gab widersprüchliche Gerichtsentscheidungen zur Rechtmäßigkeit des Verbots, und es wird in Kürze mit weiteren wegweisenden Entscheidungen des Bundesgerichtshofs gerechnet, die für mehr Rechtssicherheit sorgen dürften. Es herrscht auch erhebliche Verwirrung darüber, welche Formen der Meinungsäußerung in Bezug auf die israelische Regierung geschützt oder verboten sind. Während die deutsche Regierung erklärt, dass es trotz der besonderen Staatsräson in Bezug auf Israel Raum für politische Kritik an der israelischen Regierung gibt, neigen verschiedene Behörden auf Lokal- und Länderebene dazu, Kritik an der Politik und den Handlungen der Regierung, die eine legitime Ausübung der Meinungsfreiheit darstellt, mit Antisemitismus zu verwechseln und gleichzusetzen, der rassistischer und religiöser Hass gegen Judinnen ist und verurteilt werden muss.

Eine problematische Ausprägung davon ist die Politik der Behörden gegenüber der BDS-Bewegung („Boykott, Desinvestition und Sanktionen“). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in einem Verfahren gegen Frankreich zwischen völkerrechtlich verbotenem Antisemitismus und der zulässigen politischen Meinungsäußerung wie der von BDS unterschieden. Diese Kontextbetrachtung scheint jedoch im BDS-Beschluss vonseiten des Bundestags ignoriert worden zu sein. Noch verwirrender wird die Situation durch die Tatsache, dass BDS sowie jüdische Gruppen, die sich für die Sache einsetzen, vom Bundesnachrichtendienst als „extremistische“ Bedrohung untersucht werden. Dadurch würden sie einer Überwachung unterliegen, was zu einem Abschreckungseffekt (chilling effect) auf die Meinungsäußerung führt.

Ein wesentlicher Faktor für die Verwirrung darüber, was in Bezug auf Kritik an Israel verboten oder erlaubt ist, ist die „Arbeitsdefinition” von Antisemitismus der International Holocaust Remembrance Association (IHRA), die von Bundesbehörden und einem Bundestagsbeschluss anerkannt wird, aber keine offensichtliche rechtliche Wirkung hat. Ich schließe mich den kürzlich vom Menschenrechtskommissar des Europarates geäußerten Bedenken an, insbesondere dass die Arbeitsdefinition von einigen deutschen Behörden so ausgelegt wurde, dass Kritik an Israel als antisemitisch gilt. Dies steht eindeutig im Widerspruch zum internationalen Verständnis der Meinungsfreiheit.

Antisemitismus ist in Deutschland ein reales und wachsendes Problem. Wie ich bereits gesagt habe, ist es von entscheidender Bedeutung, dass der Kampf gegen Antisemitismus im Einklang mit internationalen Menschenrechtsstandards geführt wird, damit ein gemeinsames Verständnis des Problems und seiner Ursachen entsteht und folglich wirksamere Maßnahmen zu seiner Beseitigung ergriffen werden können. Andernfalls besteht die Gefahr, dass die Diskriminierung einer schutzbedürftigen Gruppe durch die Diskriminierung einer anderen Gruppe ersetzt wird, was den Antisemitismus in keinster Weise verringert, sondern weiteren Hass und Intoleranz schürt.

Die robuste Medienfreiheit, insbesondere die Medienvielfalt und der Medienpluralismus, wird durch den rasanten technologischen Fortschritt herausgefordert. Die Medienfreiheit in Deutschland ist im Allgemeinen robust, mit starken rechtlichen und gerichtlichen Schutzmaßnahmen für die Nachrichtenbeschaffung. Diese Landschaft sieht sich jedoch Herausforderungen gegenübergestellt, die die weltweit im Mediensektor spürbaren Probleme widerspiegeln.

Im vergangenen Jahr wurden 55 Angriffe auf Medienvertreterinnen und Redaktionen registriert. Besonders gefährlich war die Berichterstattung über rechtsextreme Kreise, wobei es auch Berichte über Angriffe vom linksextremen Rand gab. Die Zahlen sind gegenüber dem Vorjahreswert von 90 Angriffen deutlich zurückgegangen, was zum Teil auf eine bessere Schulung und Sensibilisierung der Polizei für die Sicherheit von Journalistinnen zurückzuführen ist.

Die Redaktionen sind intern stärker polarisiert, wobei es insbesondere zu Streitigkeiten über redaktionelle Standards und die Terminologie bei der Berichterstattung über Israel, Gaza und den Nahen Osten im Allgemeinen kommt. Journalistinnen berichten auch, dass sie sich mit heftigen Reaktionen von pro-palästinensischen Demonstrantinnen auseinandersetzen müssen, die über ihre Berichterstattung verärgert sind.

Ich war beeindruckt von der Medienregulierung in Deutschland, die überwiegend auf Landesebene erfolgt, mit Ausnahme von Fragen wie der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, die auf Bundesebene geregelt werden. Deutschland setzt derzeit das Europäische Medienfreiheitsgesetz um. Es gibt offene Fragen dazu, wie sich die Harmonisierung auf europäischer Ebene auf die unterschiedlichen Ansätze der Bundesländer auswirken wird.

Ich habe festgestellt, dass im Allgemeinen die Auffassung herrscht, dass Social-Media-Plattformen denNachrichtenkonsum radikal verändert haben. Dies wirkt sich auf den Medienpluralismus und den politischen Diskurs aus und trägt zu einer erheblichen Polarisierung bei. Die Medienanstalten, mit denen ich gesprochen habe, führten für den Online-Bereich drei Hauptprioritäten an: erstens die Bekämpfung illegaler Inhalte, zweitens die Bekämpfung von Desinformation und ausländischer Manipulation und drittens die Bewältigung von Problemen in Zusammenhang mit der Nutzung sozialer Medien durch Kinder.

Es besteht große Besorgnis über die Auswirkungen von Künstlicher Intelligenz auf die Medien sowie über die Folgen von Suchmaschinen-„KI-Zusammenfassungen“, die Internet-Traffic und damit Werbeeinnahmen von Medien abziehen. Deutschland hat eine Beschwerde, die Hunderte von Medienorganisationen vertritt, zur weiteren Untersuchung an die Europäische Kommission weitergeleitet. Der Rückgang der finanziellen Tragfähigkeit hat zur zunehmenden Verbreitung sogenannter „Nachrichtenwüste“ geführt, also von Regionen ohne wirkliche Medienpräsenz.

Die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich verwies auf die wachsende Macht der sozialen Medienplattformen und die zunehmenden Risiken, die KI für den Medienpluralismus darstellt, und äußerte mit Sorge die Folgen, die sich daraus ergeben, dass nur wenige große Anbieter dominieren.

Darüber hinaus hat Deutschland erhebliche Fortschritte bei der Umsetzung des Digital Services Act der Europäischen Union erzielt, wobei die Bundesnetzagentur (BNetzA) die Aufsicht, Transparenz und Rechenschaftspflicht mithilfe Brüssels harmonisiert. Diese Arbeit war während der Bundestagswahlen 2025 besonders relevant, als erhebliche Befürchtungen hinsichtlich ausländischer Einmischung bestanden. Deutschland hat hierbei erfolgreich mit der EuropäischenKommission und großen Plattformen zusammengearbeitet, um die Widerstandsfähigkeit gegenüber Bedrohungen im Vorfeld der Wahlen zu testen.

Trotz dieser Erfolge und laufenden Arbeiten gibt es erhebliche Kritik von einigen rechtsextremen Gruppen an den Maßnahmen Deutschlands zur Regulierung des Internets, die sie als Zensur bezeichnen. So wurde beispielsweise die Bundesnetzagentur als „Inhaltspolizei” bezeichnet, obwohl sie keine Inhalte überwacht. Kritik gab es auch an den von der BNetzA zertifizierten „Trusted Flagger”-Organisationen wie HateAid. Die Verantwortung für die Umsetzung der Moderation liegt jedoch letztendlich bei den Unternehmen, die über eigene Standards und Prozesse verfügen.

Schlussbemerkungen

Deutschland hat bewundernswerte Anstrengungen unternommen, um aus historischen Fehlern zu lernen. Mit einer robusten Justiz und einem politischen System, das eine Koalitionsregierung begünstigt, ist es gut aufgestellt, um einen Dialog zwischen unterschiedlichen Stimmen zu ermöglichen. Die Regierung muss nun dieses Potenzial nutzen und aktuelle Bedrohungen und Herausforderungen für die Meinungsfreiheit so angehen, dass Menschenrechte und ein pluralistischer, inklusiver Diskurs im Vordergrund stehen.

Ich behalte mir meine Empfehlungen für den vollständigen Bericht zu gegebener Zeit vor, möchte jedoch abschließend die starke verfassungsrechtliche Grundlage würdigen, die im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland verankert ist und nicht nur das Recht auf freie Meinungsäußerung, sondern auch die Rechte der Medien, der Wissenschaft und der Künste schützt. Diese Rechte wurden von der Justiz durch eine Vielzahl von Fällen, die den internationalen Rechtsrahmen und die Rechtsprechung des europäischen Menschenrechtssystems berücksichtigen, standhaft geschützt und bewahrt.

Alle Beteiligten – von der Zivilgesellschaft bis hin zu Staatsbeamtinnen und Politikerinnen – erwarten von den Gerichten Klarheit zu einer Reihe von Fragen, die während meines Besuchs aufgeworfen wurden, wobei einige Entscheidungen in den kommenden Monaten erwartet werden. Ich bin zuversichtlich, dass die Justiz und insbesondere das Bundesverfassungsgericht und der Bundesgerichtshof diese komplexen Herausforderungen im Lichte international anerkannter Standards der Meinungsfreiheit und unter sorgfältiger Abwägung verschiedener Interessen bewerten werden.

Während die Kriminalisierung von Äußerungen den schwerwiegendsten Fällen vorbehalten bleiben sollte, sind gemeinschaftsbasierte Ansätze, Sensibilisierung und Aufklärung für Menschenrechte sowie eine intelligente Regulierung von Social-Media-Plattformen und die Förderung der digitalen und medialen Kompetenz der Bevölkerung entscheidende Maßnahmen, um sichere und pluralistische Räume für die Meinungsfreiheit zu schaffen.